10月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动科技创新和产业创新深度融合的意见》（以下简称《意见》），新华社受权发布全文；10月22日，《人民日报》刊发《意见》全文。《意见》共八部分，第二部分至第七部分围绕促进创新链产业链无缝对接、以高质量科技供给支撑现代化产业体系建设、加强企业主导的产学研融通创新、提高创新资源统筹配置效能、营造深度融合的良好生态、拓展深度融合的发展空间等6个方面明确具体措施，共部署十七条举措。科技部有关负责同志就《意见》答记者问时表示，党的二十届四中全会将科技创新和产业创新深度融合作为"十五五"时期经济社会发展的主要目标之一，中办、国办印发意见，从战略和全局高度，对新形势下推动形成科技创新和产业创新深度融合作出全面谋划。
一、政策出台与总体要求：融合发展的顶层设计
《意见》在总体要求中明确，深入实施创新驱动发展战略，以发展新质生产力、建设现代化产业体系为目标，以构建企业主导、各主体协同的产学研融通创新体系为重点，推动全链条贯通、全领域覆盖、全要素融通、全方位保障，形成科技创新和产业创新互融共促新格局，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。
在工作要求上，《意见》提出四个坚持：坚持准确把握科技革命和产业变革新趋势新特点，加强系统谋划和一体推进；坚持统筹科技供给和需求牵引，围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链；坚持强化企业创新主体地位，完善激励创新的市场机制，推动创新资源向企业集聚；坚持以改革激发创新活力，坚决破除阻碍科技创新和产业创新深度融合发展的思想观念和制度障碍。
科技部有关负责同志在答记者问中表示，习近平总书记作出系列重要论述，指出"科技创新和产业创新，是发展新质生产力的基本路径"，强调推动科技创新和产业创新深度融合是以高水平科技自立自强引领发展新质生产力的关键。该负责同志介绍，《意见》作为推动科技创新和产业创新深度融合的综合性文件，突出目标导向、问题导向，对深度融合发展的总体要求、目标方向、实施路径等做出顶层设计，从融什么、怎么融、谁来融等方面提出针对性政策举措。
二、六方面部署逐项拆解：17条举措的制度安排
围绕促进创新链产业链无缝对接，《意见》提出4条举措。在健全创新统筹机制方面，发挥新型举国体制优势，强化科技创新和产业创新战略规划、重大任务、政策措施的统筹协调，按照面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康的要求，在重点前沿领域统筹科技和产业发展重大政策、重大工程、重大项目，并面向地方、行业开展科技创新和产业创新深度融合监测评估。在改革任务组织模式方面，强化国家科技计划项目的产业应用导向，健全"揭榜挂帅""业主制"等组织方式和"里程碑"管理、分阶段拨款等资助方式，健全"应用考核技术、市场考核产品"的项目验收机制。在畅通科技成果转化途径方面，产业应用目标明确的国家科技计划项目原则上由企业牵头实施并主导成果转化，深化职务科技成果赋权和资产单列管理改革，引导高校、科研院所按照先使用后付费方式把科技成果许可给中小微企业使用，健全全国一体化技术市场，加强技术经理人队伍建设。在强化场景驱动创新方面，实施新技术新产品新场景应用示范行动，加大场景培育和开放力度。
围绕以高质量科技供给支撑现代化产业体系建设，《意见》提出3条举措，分别指向关键核心技术攻关、新兴产业和未来产业培育、传统产业改造提升，本报告于第三章展开分析。
围绕加强企业主导的产学研融通创新，《意见》提出3条举措。科技部有关负责同志在答记者问中表示，企业是产业发展的基本单元和创新创造的主力军，是创新链和产业链的结合点。《意见》从三方面作出安排：全面增强企业创新能力，推动国家自然科学基金试点向民营企业开放，鼓励国有企业建立独立核算、免于增值保值考核、容错纠错的研发准备金制度，提高科技型中小企业研发费用加计扣除比例；加快培育壮大科技企业，完善科技型中小企业及专精特新"小巨人"企业、制造业单项冠军企业培优机制，引导大企业向中小企业开放研发平台、应用场景和供应链，先试首用中小企业创新产品；加强创新主体协同联动，支持科技领军企业发挥创新链产业链链长作用，牵头组建创新联合体。
围绕提高创新资源统筹配置效能，《意见》提出3条举措：构建与科技企业全生命周期融资需求相适应的科技金融体系，政府出资的创业投资基金和国有资本创业投资基金强化投早、投小、投长期、投硬科技，健全长周期考核、差异化监管和退出机制，推广"创新积分制"，高质量建设债券市场"科技板"，建立科技保险政策体系；完善科技、产业部门等多方参与的学科设置调整机制，推广"双导师制"，支持青年科技人才创新创业；统筹布局国家新兴产业创新中心、国家产业技术工程化中心、国家技术创新中心、国家制造业创新中心，建设概念验证中心、中试验证平台。
围绕营造深度融合的良好生态，《意见》提出3条举措：健全激励创新的市场环境，加强知识产权保护、运用和技术标准建设，完善创新激励和评价政策。其中明确，全面实施专利开放许可制度，健全科技成果转化、创业投资等方面尽职免责机制，完善国有企业分类考核评价体系，提高企业与高校、科研院所等联合研发费用视同利润加回的比例；治理层面的制度安排于第四章专章解读。
在拓展深度融合的发展空间方面，《意见》以专章对支持地方开展深度融合先行先试作出安排，相关部署与落实路径于第五章分析。
综合来看，6个方面部署共形成17条举措，覆盖创新统筹、成果转化、企业主体、资源配置、治理生态与空间拓展（见图1）。
图1 《意见》六方面部署与17条举措分布
三、产业赋能主线：关键核心技术攻关与"人工智能+"行动
在产业链自主可控层面，《意见》明确，推动集成电路、工业母机、高端仪器、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破；深入实施产业基础再造和重大技术装备攻关等工程，强化基础零部件及基础元器件攻关，突破关键基础软件，攻克关键基础材料，加强先进基础工艺和产业技术基础研发。
在新兴产业和未来产业层面，《意见》提出，加强基础理论研究和底层技术研发，开展颠覆性技术挖掘甄别，加快新能源、新材料、航空航天等战略性新兴产业发展，因地制宜建设各具特色、优势互补的战略性新兴产业集群，着力打造新兴支柱产业；推动低空经济健康有序发展；在量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等前沿领域，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式，加快推进前沿技术产业化商业化，培育形成未来产业。
在传统产业升级与智能化赋能层面，《意见》要求深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程，促进数字经济和实体经济深度融合，并明确全面实施"人工智能+"行动，推动人工智能全方位赋能千行百业。
从政策沿革看，国务院已于2025年8月印发《关于深入实施"人工智能+"行动的意见》（国发〔2025〕11号），提出到2027年率先实现人工智能与6大重点领域广泛深度融合，新一代智能终端、智能体等应用普及率超70%；到2030年，我国人工智能全面赋能高质量发展，新一代智能终端、智能体等应用普及率超90%；到2035年，我国全面步入智能经济和智能社会发展新阶段（见图2）。此次《意见》将全面实施"人工智能+"行动纳入产业赋能部署，与既有行动方案形成衔接。
图2 "人工智能+"行动量化目标路线
产业基础方面，在2026世界人工智能大会上，工业和信息化部负责人介绍，我国人工智能核心产业规模已突破1.2万亿元，人工智能企业数量超过6200家；工业和信息化部相关测算亦显示，2025年我国人工智能核心产业规模超1.2万亿元。
四、治理创新：沙盒监管与前沿领域法治、科技伦理
《意见》在第十四条部署健全激励创新的市场环境：破除不合理限制创新产品进入市场的制度障碍，在新业态新领域开展放宽市场准入试点，探索开展承诺即入制；加强新技术应用监管，探索"沙盒监管"方式；推动健全人工智能、生物技术等前沿领域法律法规，完善科技伦理制度规范。
科技部有关负责同志在答记者问中表示，营造深度融合的良好生态，要坚持有效市场和有为政府相结合，做到既"放得活"又"管得好"。
从制度沿革看，"十五五"规划纲要已提出，建立适应新业态发展的高效便捷准入机制，探索"沙盒监管"、触发式监管等新型监管方式。行业研究显示，沙盒监管旨在为新业态特设"安全实验区"，允许创新产品在管理部门监督下，在真实市场环境下测试新产品、运营新商业模式；监管沙盒理念可追溯至2015年英国金融科技监管实践，此后逐步延伸至医疗人工智能、数据治理等领域。行业研究同时建议，可结合我国金融科技已有实践，在各领域探索人工智能监管沙盒，以真实应用验证数据使用、责任划分和安全要求（见图3）。
图3 从"监管沙盒"到"沙盒监管"：制度理念演进
在前沿领域法治与科技伦理方面，2026年4月，工业和信息化部等十部门联合印发《人工智能科技伦理审查与服务办法（试行）》；工业和信息化部随后启动人工智能科技伦理审查与服务先导计划，依托国家人工智能产业创新应用先导区所在省份，率先探索人工智能科技伦理审查与服务的落地路径。有研究文章评价，该办法以"清单管理+专家复核"制度对高风险活动实施精准规制，在防止"一刀切"抑制创新与守住伦理底线之间寻求平衡。此次《意见》将前沿领域法治与科技伦理制度规范纳入统一部署，为新技术应用划定创新空间与安全底线。
五、影响研判与落实展望：央地协同、先行先试与组织实施
在落实空间上，《意见》第十七条就拓展深度融合的发展空间作出系统安排：加强对地方科技和产业布局的宏观指导，引导各地立足禀赋优势锻造科技长板和产业特色；加强央地协同，健全中央与地方科技投入共担、重大任务联动实施机制；完善区域创新体系，加强跨区域协同创新；统筹发展各类科技创新和产业创新功能区，推动国家高新技术产业开发区、国家自主创新示范区等开展政策先行先试；推动国际科技创新中心、区域科技创新中心和有条件的地方开展科技创新和产业创新深度融合发展改革试点，深入实施激发产业创新活力专项行动，建设富有活力的创新城市，打造原始创新策源地。
在资源保障上，《意见》要求发挥国家创业投资引导基金作用，政府出资的创业投资基金和国有资本创业投资基金强化投早、投小、投长期、投硬科技。"投早、投小、投长期、投硬科技"既是文件对政府出资创投基金的明确要求，也已上升为创业投资行业的共同导向。
在组织实施上，《意见》要求，各地区各有关部门要在党中央集中统一领导下，结合实际抓好本意见贯彻落实。
综合而言，《意见》以17条举措覆盖从创新统筹、成果转化、企业主体、资源配置到治理生态、空间拓展的全链条环节，并与"人工智能+"行动等既有部署形成衔接；央地协同、先行先试与组织实施安排，构成文件从制度设计走向产业实践的传导路径。科技部有关负责同志表示，中办、国办印发意见，对于加快高水平科技自立自强、培育发展新质生产力、建成科技强国、实现中国式现代化具有重要意义。
