10月23日，国务院办公厅印发《关于适应人工智能技术发展助力构建就业友好型发展方式的意见》（国办发〔2026〕29号，以下简称《意见》），新华社播发电讯对外发布。《意见》围绕强化人工智能的就业创造效应、构建就业友好型人工智能升级路径、提升劳动者数字素养和就业能力、推动人工智能赋能高品质就业政策服务、健全劳动者权益保障制度和社会保障制度、完善人工智能应用就业监测预警和风险应对体系6个方面，部署18项主要任务。在应用规范上，文件明确优先在劳动力紧缺、环境高危等岗位推广人工智能，稳慎把握人工智能在劳动密集型行业应用的范围、力度、节奏，并鼓励企业探索建立失业缓冲期制度，在大规模推广应用人工智能过程中提前告知受影响劳动者、提供转型转岗就业支持。作为国家层面专门围绕人工智能技术发展与就业问题出台的系统性指导文件，《意见》直接框定了大模型等人工智能技术在千行百业落地应用的政策边界与推进节奏。
一、政策出台与总体要求：就业友好型发展方式的顶层设计
《意见》成文于2026年10月16日，经国务院同意印发，10月23日经新华社对外发布。《意见》开宗明义指出，就业是最基本的民生，为贯彻落实党中央、国务院关于促进高质量充分就业的决策部署，积极适应人工智能技术发展，助力构建就业友好型发展方式，经国务院同意提出该意见。
《意见》在总体要求中明确，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持投资于物和投资于人紧密结合，坚持统筹发展和安全，坚持就业优先导向，以人工智能赋能高质量发展为契机，以适应技术发展促进高质量充分就业为目标，以构建就业友好型发展方式为方向，积极增强人工智能创造就业机会、赋能传统岗位、提升就业质量、激发创业活力的正面效应，有效减缓人工智能应用就业替代影响，努力实现技术进步、产业升级与就业促进、民生改善相协调的包容性发展。
从政策沿革看，《意见》的出台有清晰的制度脉络。"十五五"规划纲要与《实施就业优先战略"十五五"规划》均作出强化人工智能的就业创造效应、探索人机协同的新型工作形态等部署；2025年8月，国务院印发《关于深入实施"人工智能+"行动的意见》（国发〔2025〕11号），推动人工智能与千行百业深度融合；2026年6月，国务院印发《实施就业优先战略"十五五"规划》（国发〔2026〕16号），为“十五五”时期就业工作提供行动纲领。此次《意见》将人工智能技术变量与就业优先导向系统贯通，形成"技术发展+就业促进"双线并行的政策组合。
二、六方面部署逐项拆解：18项主要任务的制度安排
《意见》全文共八个部分：第一部分为总体要求，第二至第七部分围绕6个方面部署18项任务，条数分布为4条、3条、2条、3条、3条、3条，第八部分为加强组织实施（见图1）。
围绕强化人工智能的就业创造效应，《意见》提出4条任务：深入实施"人工智能+"行动，拓展新兴领域人工智能就业新空间；培育中小微企业稳岗扩岗新动能；创造人工智能领域就业创业新模式；加快开发人工智能领域新职业。该方面构成全文就业增量政策的主引擎。
围绕构建就业友好型人工智能升级路径，《意见》提出3条任务：发挥人工智能助力传统产业改造升级作用，在工业全要素智能化发展和农业数智化转型升级中推行人机协作模式，拓展服务消费新场景，扩大服务业就业容量；减缓人工智能应用就业替代影响，明确推广次序与缓冲安排；建立人工智能应用就业风险评估机制，对市场准入领域可能造成较大就业冲击的应用场景项目，在评审时同步开展就业风险评估，引导创新资源向创造就业潜力大的方面倾斜。该方面是全文应用规范的核心。
围绕提升劳动者数字素养和就业能力，《意见》提出2条任务：协同培养人工智能创新型人才，鼓励普通高校、职业学校超常规布局人工智能领域急需学科专业，增加人工智能"微专业"布点；实施人工智能专项培训计划，深入实施"技能照亮前程"培训行动，鼓励高校毕业生等青年、农民工、失业人员等参加人工智能领域就业创业培训项目。
围绕推动人工智能赋能高品质就业政策服务，《意见》提出3条任务：运用人工智能助力就业政策落实，探索构建政策落实智能识别机制，提升"政策找人"质效；提高就业服务智能化水平，升级完善全国就业信息资源库、国家大学生就业服务平台、"中国就业"公共服务平台；加大转型转岗就业支持力度，按规定对受人工智能应用就业替代影响劳动者做好就业帮扶，及时足额发放失业保险待遇。
围绕健全劳动者权益保障制度和社会保障制度，《意见》提出3条任务：优化适应人机协同的劳动者权益保障制度，依法治理因滥用算法等造成的就业歧视、虚假招聘、侵犯隐私权休息权等违法违规行为；完善灵活就业、新就业形态劳动者社会保障制度，扩大新就业形态人员职业伤害保障试点；健全适应人工智能技术发展的收入分配机制，落实技能人才最低工资分类参考指引。
围绕完善人工智能应用就业监测预警和风险应对体系，《意见》提出3条任务：强化人工智能应用就业风险监测预警，加强相关产业、就业等数据跨部门共享，共建区域性、行业性就业数据智能监测分析模型；加强人工智能应用就业影响研究，布局一批人工智能就业研究中心；健全风险应对机制，将人工智能应用就业风险纳入规模性失业风险防范化解机制应对范围。
在组织实施上，《意见》要求坚持把党的领导贯彻到适应人工智能技术发展促进就业创业工作全过程各方面，各级人力资源社会保障、发展改革部门加强统筹协调，推动各项政策措施落地见效，重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告。
图1 《意见》六方面部署与18项任务分布
三、就业创造主线：新兴领域就业新空间与AI新职业开发
就业创造效应的政策设计呈现"区域布局、主体培育、模式创新、职业开发"四条线索。区域布局上，《意见》鼓励东部地区布局人工智能核心产业，引导中西部地区因地制宜承接数据标注、智能终端制造等上下游产业，加快形成人工智能领域就业新增长点。主体培育上，《意见》提出加快培育智能原生企业、专精特新"小巨人"企业，按规定将符合条件的企业纳入金融助企稳岗扩岗专项贷款支持范围，实施人工智能中小企业创业支持计划，保障中小微企业和个体工商户依法平等使用数据、算法等智能生产要素，支持其探索低成本、轻量化智能升级路径。模式创新上，《意见》发挥国家创业投资引导基金、国家人工智能产业投资基金等政府投资基金作用，推行"科技成果＋创业"、"产业发展＋创业"、"职业技能＋创业"、"民生需求＋创业"模式，建设高水平人工智能开源社区，形成创业带动就业效应。职业开发上，《意见》围绕人工智能场景培育和大规模应用，加快开发新职业、发布新职业标准，扩大数字化管理师、人工智能工程技术人员、人工智能训练师等新职业新工种需求，鼓励地方增设相关职称评审专业，及时开展人工智能相关职业技能等级认定。
产业基础为就业创造提供了支撑。在2026年10月工业和信息化部发布的数据口径下，我国人工智能核心产业规模已突破1.2万亿元，人工智能企业数量超6600家，智能算力规模达2592EFLOPS。就业大盘方面，人力资源和社会保障部在10月10日国新办发布会上披露，今年1至9月全国城镇新增就业1052万人、完成全年目标任务的87.7%，前8个月城镇调查失业率均值5.2%，就业形势总体稳定。
政策衔接层面，人力资源和社会保障部在上述发布会上宣布，将开展适应人工智能发展促就业行动、"技能照亮前程"培训行动、农民工就业促进行动、高品质就业公共服务供给行动、"人力资源服务+"融合发展行动五项行动。此次《意见》将"人工智能+"行动与就业创造的结合从部门行动上升为国务院办公厅层面系统部署，就业创造的政策位阶与覆盖面同步提升（见图2）。
图2 人工智能与就业政策沿革时间线
四、应用规范与风险应对：就业友好型应用、失业缓冲期与监测预警
在应用规范上，《意见》第(六)条确立了差异化推广次序：发挥人工智能在改善就业环境、提升职业安全水平、提高工作质效等方面的作用，优先在劳动力紧缺、环境高危等岗位推广应用；稳慎把握人工智能在劳动密集型行业应用的范围、力度、节奏，尽可能减少对从业人员的冲击。这一安排将"机器换人"的场景选择从企业自发行为纳入政策引导框架，高危岗位替代与劳动密集型行业稳岗形成鲜明的政策梯度。
在制度缓冲上，《意见》鼓励企业探索建立失业缓冲期制度，在大规模推广应用人工智能过程中提前告知受影响劳动者、提供转型转岗就业支持。配合第(七)条的就业风险评估机制，市场准入领域可能造成较大就业冲击的应用场景项目须在评审时同步开展就业风险评估，有关部门统筹做好转型转岗就业支持工作，形成"事前评估、事中缓冲、事后帮扶"的全链条安排。
专家观察为研判应用影响提供了参照。中国社科院大学教授、国务院原副秘书长江小涓在2026外滩年会上表示，AI对就业的影响目前还不算非常严重，影响最多的是初级白领岗位；以影视行业为例，AI落地后电影、剧集领域就业规模由130万人缩减至70万人，但短剧赛道快速兴起，吸纳超100万新增就业，行业整体就业总量不降反升；她建议税收规则向稳岗、扩就业的企业倾斜。中国社会科学院学部委员蔡昉在同一场合表示，迄今宏观数据上还看不到人工智能造成了就业冲击，当前更像"短暂的安静期"；他提出促进人工智能平权、引导好人工智能、超前培育部分行业、着力解决结构性就业矛盾四方面建议，主张让AI成为劳动者能力的增强器，而不是劳动者岗位的破坏者（见图3）。
培训体系是应用规范落地的关键支撑。《意见》在实施人工智能专项培训计划之外，与"十五五"时期职业技能培训部署相衔接：人力资源和社会保障部提出，力争"十五五"时期开展补贴性职业技能培训5000万人次，新增取得技能证书4000万人次、其中高级工以上1400万人次；到2030年技能人才占就业人员的比例提高到35%。人力资源和社会保障部相关数据显示，我国人工智能人才缺口超500万人，人才供需比例达1∶10，专项培训计划的加力空间明确。
在监测预警上，《意见》第(十六)至(十八)条构建三层体系：监测层面，加强人工智能相关产业、就业等数据跨部门共享，共建区域性、行业性就业数据智能监测分析模型，提升就业风险监测预警灵敏度；研究层面，开展人工智能应用就业影响专项调查，持续跟踪人工智能应用渗透、岗位创造替代、技能需求变化等情况，依托高校、科研机构布局一批人工智能就业研究中心；应对层面，将人工智能应用就业风险纳入规模性失业风险防范化解机制应对范围，统筹制定风险应对预案，强化劳动关系风险联合应对。
图3 AI应用就业影响的两组观察（单位：万人）
五、影响研判与落实展望：大模型落地边界、推进节奏与政策衔接
对大模型等人工智能技术的落地应用而言，《意见》构建了三个层面的政策边界。岗位层面，优先在劳动力紧缺、环境高危等岗位推广，为替代性应用划定了"正向清单"；行业层面，稳慎把握劳动密集型行业应用的范围、力度、节奏，对餐饮、制造等用工规模较大的行业形成节奏约束；项目层面，市场准入领域可能造成较大就业冲击的应用场景项目须同步开展就业风险评估，为面向大众市场的应用部署设置了评估闸门。三层安排共同指向一个导向：大模型的商业化落地速度与就业承受能力挂钩，"能用"与"该用"之间将出现明显的政策区分度。
失业缓冲期制度将企业与劳动者的转型成本分担显性化。提前告知与转型转岗支持要求企业在推广应用前预留沟通与培训窗口，叠加就业帮扶、失业保险待遇、新就业形态职业伤害保障试点等安排，技术替代的社会成本从劳动者个体承担转向制度分担。对用人企业而言，应用人工智能的合规成本有所上升，但确定性同步提升：评估机制与监测体系明确了"何时不该推进"，避免了政策预期反复。
从政策衔接看，《意见》出台时点与"人工智能+"行动形成呼应：国务院常务会议已于10月16日听取"人工智能+"行动进展情况汇报，从夯实底座、赋能应用、统筹发展与安全等方面作出深化拓展部署，注重以落地应用牵引技术创新；6月印发的《实施就业优先战略"十五五"规划》已就推进"人工智能+"行动、探索人机协同新就业形态、强化人工智能就业创造效应作出安排。本次《意见》以就业友好为轴心，将上述部署整合为覆盖就业创造、应用规范、能力建设、权益保障、风险应对的闭环框架。
落实层面，《意见》要求各地区各有关部门结合实际抓好贯彻落实，进一步强化就业优先政策导向，统筹考虑人工智能应用就业影响；各级人力资源社会保障、发展改革部门加强统筹协调，推动各项政策措施落地见效。随着监测预警体系、就业研究中心、专项培训计划等安排陆续落地，人工智能应用与就业的互动将从"技术驱动"转向"规则先行"，就业友好型发展方式的政策框架初步成形。
